Rapport Vachey : plusieurs pistes pour bâtir la 5ème branche

Suite à l’adoption, le 7 août 2020, de la loi instituant la création de la branche autonomie, Laurent Vachey s’est vu confié la rédaction d’un rapport sur « l’architecture, la gouvernance et le financement » de cette 5ème branche. L’inspecteur général des finances a remis, lundi 14 septembre, son rapport aux ministres chargés des Comptes publics, des Solidarités et de la Santé, de l’Autonomie, ainsi qu’à la secrétaire d’État auprès du Premier Ministre chargée des personnes handicapées. Établie après deux mois de concertations, cette publication de plus de 300 pages présente en détail différentes réformes envisagées pour la création de cette nouvelle branche dédiée à l’autonomie, qui doit, selon l’auteur, permettre « plus d’équité dans l’accès aux services et aux prestations » mais aussi « réduire la complexité des prestations et organisations ». 

Ancien directeur de la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie (CNSA), Laurent Vachey connaît bien son sujet et recommande de ne pas limiter le périmètre de la branche autonomie « à celui de l’actuelle CNSA ». « Non seulement parce que le sens de la création d’une 5ème branche n’apparaîtrait plus, mais surtout parce que la dispersion actuelle nécessite cet effort de recomposition », indique-t-il. Pour aller plus loin, la mission préconise donc « le transfert de certaines prestations aujourd’hui dans le périmètre d’autres branches de la sécurité sociale », évoquant par exemple l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, la composante « aide humaine » de l’invalidité, l’allocation supplémentaire d’invalidité, les unités de soins de longue durée ou encore la part de l’action sociale de la CNAV (Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse) consacrée aux aides à l’investissement et à l’aménagement du domicile. Ces transferts entre branches, couplés à d’autres mouvements au niveau du budget de l’État (allocation aux adultes handicapés, aide au poste des travailleurs en ESAT…), permettraient ainsi de constituer un périmètre élargi doté d’une enveloppe de 42 milliards d’euros (contre 27 milliards actuellement pour la CNSA). En ce qui concerne le calendrier, le rapport préconise un démarrage « dès 2021 pour un ensemble de dispositifs où ce transfert peut se faire sans changements de modes de gestion, et pour le reste en 2022, là où des délais d’organisation du transfert sont nécessaires ». 

Point ô combien important dans la mise en place de cette nouvelle branche, son mode de gouvernance fait l’objet de nombreuses suppositions et hypothèses. Laurent Vachey ne penche ni pour la création de caisses locales de l’autonomie, qu’il juge « au rebours des orientations du gouvernement en matière de décentralisation », ni pour des schémas « tout ARS » ou « tout Département » qui, pour lui, « portent un risque de disjonction entre le sanitaire, le médico-social et le social ». La mission recommande donc le maintien d’une coopération entre Département et Agence Régionale de Santé via la création d’un « contrat départemental pour l’autonomie » associant également les communes. 
Pour tirer pleinement profit de cette gouvernance locale, le rapport met l’accent sur la nécessité d’une « meilleure lisibilité pour les citoyens », notamment à travers la création et la généralisation des maisons départementales de l’autonomie. « Préservant la présidence du département et la place des associations dans sa gouvernance, [cette évolution] marquerait positivement la création de la branche autonomie, comme celle des MDPH [Maisons Départementales des Personnes Handicapées]a symbolisé la loi de 2005 », note l’auteur.

Sur le plan national, le rapport de Laurent Vachey propose de réviser la liste des missions de la CNSA et ce, dès la Loi de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS) 2021. « Le principal enjeu de la gouvernance nationale est de donner à la CNSA de nouveaux leviers d’action pour agir sur la gestion du risque et l’équité territoriale des politiques qu’elle finance ou cofinance. Cela suppose en premier lieu une capacité d’analyse de sa consistance et de son évolution, avec des moyens statistiques et d’étude renforcés », indique le rapport qui recommande également de ne pas remettre en cause le conseil de la CNSA. 

Côté financement, et avec un objectif visant à atteindre 1 milliard d’euros dès 2021 et 3 à 5 milliards d’euros d’ici 2024, la mission Vachey détaille « cinq sources potentielles » : des transferts, des mesures d’économies, une réduction de certaines niches sociales et fiscales, des financements privés ainsi que d’éventuels prélèvements obligatoires. Concernant les transferts, le rapport fait état de la « possibilité d’anticiper le transfert d’une part de CSG [Contribution Sociale Généralisée]de la CADES [Caisse d’Amortissement de la Dette Sociale]vers la branche autonomie »ainsi que la possibilité de mobiliser le FRR (Fond de Réserve pour les Retraites) « pour financer les aides à l’investissement consacrées à la rénovation des EHPAD ». Autres transferts évoqués par la mission, la réaffectation d’une partie des taxes perçues par Action Logement, ainsi que celle de l’excédent de la branche famille de la Sécurité Sociale.
Poursuivant sur cette logique, le rapport Vachey indique qu’elles pourraient être complétées par des mesures d’économies sur l’Allocation aux Adultes Handicapés (400 millions d’euros d’ici à 2024) et sur l’Allocation Personnalisée d’Autonomie (44 millions d’euros au bénéfice des Départements). Au-delà de ces possibilités, Laurent Vachey propose également une réduction de certaines niches sociales et fiscales comme l’exonération totale des cotisations patronales pour le recours aux services d’aide à domicile pour les personnes de plus de 70 ans, l’abaissement du plafond de droit commun au crédit d’impôts au titre de l’emploi d’une personne à domicile, ou encore la révision de la réduction d’impôts au titre des frais de dépendance et d’hébergement. 
Citons aussi le recours au privé via « la mobilisation du patrimoine immobilier » ou « un dispositif d’assurance complémentaire généralisé pour la prise en charge de la perte d’autonomie ». Enfin, en cinquième source potentielle de financement, le rapport dresse une liste de huit « éventuels prélèvements obligatoires » comme la création d’une 2ème journée de solidarité, l’alignement de la CSG des retraités sur celle des actifs ou encore la suspension de l’abattement de 10 % sur l’impôt pour le revenu concernant les pensions et les retraites.

Remis lundi dernier aux ministres des Comptes publics, des Solidarités et de la Santé, de l’Autonomie, ainsi qu’à la secrétaire d’État auprès du Premier Ministre chargée des personnes handicapées, ce rapport a reçu l’aval du gouvernement : les ministres ont souligné « leur plein accord avec le missionné sur le sens que doit prendre la création de cette branche pour les personnes accompagnées dans leur autonomie ».  Ils ont également rappelé que si « un certain nombre de recommandations sera mis en œuvre dès le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 », « les autres propositions » figurant dans le rapport feront « l’objet d’une étude approfondie ». « Les mesures relatives au financement de la branche autonomie devront ainsi continuer à être travaillées, en concertation avec l’ensemble des partenaires, dans les prochains mois, pour assurer la couverture dans le long terme des exigences posées par la solidarité en direction des aînés et des personnes en situation de handicap, au cœur du projet de loi sur le grand âge et l’autonomie », précise le ministère des Solidarités et de la Santé. 

Également concernée par la création d’une 5ème branche, l’association APF France handicap a aussi fait savoir qu’elle saluait « un certain nombre de recommandations » et en particulier sur le mode de gouvernance. Mais elle indique aussi regretter « que le renforcement des droits des personnes en situation de handicap n’apparaisse pas en fil conducteur de ce rapport », et demande à ce que la création de cette nouvelle branche ne se fasse pas « au détriment des droits des personnes dans un souci de décomplexification des prestations ». 

Quant à l’Association des Directeurs au service des Personnes Agées (AD-PA), elle a elle aussi indiqué, dans un communiqué de presse daté du 16 septembre, son « accord sur de nombreux points », notamment sur la gouvernance, la simplification des procédures ou encore le financement. Sur ce dernier point, l’AD-PA émet néanmoins des réserves en indiquant ne jamais accepter « de diminutions des prestations actuelles dont chacun sait qu’elles sont déjà insuffisantes ». Au-delà de ces questions pratiques, l’association appelle à « une réforme beaucoup plus ambitieuse que ce qui est évoqué dans le rapport » et demande de dégager « en vitesse de croisière » 12 à 15 milliards d’euros par an afin « d’assumer les engagements pris par l’État en 2006 ». La balle est désormais dans le camp du Gouvernement.
 
 
 
L’intégralité du rapport est téléchargeable ci-dessous.